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LH공사 조직 개편 방향

현안과정책 377호

글/김세용 (고려대학교 건축학과 교수)


글을 들어가며

국가가 집없는 서민들을 위하여 공공임대주택을 지속적으로 공급하고 관리하는 일을 추진함은 당연한 일이다. 전국적으로 자가소유자의 비율이 50%가 되지 않는 우리 상황에서는 더욱 그러하다. 2020년 현재, 전국의 공공임대주택 비율은 10% 미만에 불과하니, 아직 전국민의 40%이상은 민간이 제공하는 임대주택에 살고있는 것이다. 이러한 시점에서 지난 3월초 발생한 LH 사태는 국민들에게 심각한 충격을 주기에 충분했다.

공공주택 공급에 매진해야할 LH 직원들의 투기 정황이 드러났던 지난 3월 사건의 원인은 여럿 있으나, 가장 근본적인 것은 사업추진의 불투명성에 있다. 불투명성은 대체로 LH의 사업구조(교차보전 허용)에 기인한다. 사업성이 강한 곳에서 수익을 얻은 후, 이 수익을 사업성이 약한 곳에 투입하는 구조가 교차보전이다. 지역별, 사업 유형별로 사업성이 각기 다른 상황에서 교차보전은 당연히 LH의 투명성을 저해한다.

LH사업 이득의 상당부분은 토지 수용에서 나온다. 그러나 공공이 민간의 토지를 수용하고, 이를 택지나 주택으로 개발한 후 민간에 다시 분양하여 이득을 챙기는 구조는 개발도상국일 때 선택이나, 지금 우리 형편은 굳이 이를 지속하지 않아도 된다. 2020년 기준, LH의 사업수익은 약 5조2천억 원이며, 이 중 교차보전은 1조9천억 원 정도로 국가재정으로 해결이 가능한 범위이다. 매년 국가에서 LH에 교차보전 범위만큼 재정을 지원하고 LH는 공공임대주택 공급과 관리에 매진할 경우, 직원 투기 등은 불가능하고 사업투명성은 향상될 것이다. 중앙정부가 이것을 받기 어렵다면, 각 사업단위에서 얻어지는 수익을 기금으로 관리하고, 이를 공개하는 LH의 기금 전환 역시 지금 상황에서 좋은 해결책이 될 수 있다.

이글에서는 거대기업 LH의 조직개편방안은 무엇인가에 대하여 방향을 제시하고자 한다.


기존 정부안의 문제점

지난 6월 7일 발표된 정부의 LH 혁신방안은 1)토지, (주택+주거복지) 병렬분리, 2)주거복지, (토지+주택) 병렬분리, 3) 주거복지, (토지+주택) 수직 분리 등으로 구성되어 있다. 정부는 이 중 3안을 추천하면서, 그 이유는 토지와 주택부문 기능 통합으로 안정적 2·4대책 추진 가능, 주거부문을 모회사로 두고 주거복지 기능 강화 등을 들고 있다.

안정적 2.4대책 추진을 위해서는 직원의 증원이 필요한데도 정부안은 2.4대책 추진을 위하여 모,자회사로 분리하고, 동시에 2,000여명 감축을 제안하였다. 따라서 LH공사의 2·4대책 추진은 직원들이 직접 진행하는 것이 아닌 외부 용역사에 의존할 것으로 예상된다. 주택과 토지 기능 통합이 2·4대책이나 3기 신도시 추진에 효율을 높인다는 가정 역시 적절하지 않으며, 실제로 2009년 ‘L’과 ‘H’ 통합 이후 효율이 높아졌다는 증거를 찾기 어렵다. 여전히 업무별 칸막이는 높은 상태이다. 수익이 되는 토지와 주택 부문을 통합하고, 수익이 되지 않는 주거복지를 분리하는 구조에서 주거복지 기능이 강화된다는 것 또한 수긍하기 어렵다. 수익이 없는 모회사가 수익이 높은 자회사를 제어한다는 가정 또한 맞지 않다.

LH의 문제는 독점과 사업 불투명성, 직원 기강 해이등에 기인한 것이며, 이를 모회사-자회사 구조로 바꾸고, 주거복지와 토지주택 부문의 분리로 해결하겠다는 것은 문제의 원인 분석을 잘못한 것이다. 독점구조는 조직분산(지방공사와 LH지역본부 통합), 사업불투명은 교차보전 금지, 기강해이는 철저하고 상시적인 감사 기능 강화등으로 해결해야할 것이다.

잘못된 혹은 피상적인 문제 인식은 해결책을 찾기 어렵게 만든다. 지금은 그동안의 토지주택 개발방식과 LH사업 추진방식을 다시 되돌아보고, 향후 20~30년을 내다보면서 재발방지와 함께 보다 근본적인 해결책을 찾아야 할 때이다.

LH 조직 개편 대안

교차보전 금지와 사업투명성 제고, 조직 분산과 지자체의 역할 강화등을 키워드로 하여 LH 조직의 개편방향을 제시하고, 각각의 장단점을 검토해 보았다.


1) 제1안: LH와 지방공사 역할 구분

기존 LH조직은 혁신도시 등 국책사업과 임대주택 및 주거복지 전문기관으로서의 역할을 수행한다. 한편, 택지개발 및 주택건설, 도시재생, 공공재개발·재건축은 지방공사에서 대행사업으로 수행한다. 이로 인한 개발이익은 국토부에 배당하고, 이를 임대주택 등 주거복지 재원으로 사용하게 한다. 이 경우, 지방공사의 역할을 제고하고, LH는 주거복지 전문기관으로 거듭나게 될 것이다. 그러나 서울, 경기등을 제외한 지방공사의 업무수행 능력이 제고된 이후에나 가능할 것이며, 지방공사 스스로 업무 능력 제고가 이루어지기까지는 꽤 많은 시간이 소요될 것으로 추정된다.

<그림1> LH와 지방공사 역할 구분


2) 제2안: LH와 지방공사 통합 및 분할

전국을 4-6개 권역으로 구분한 후, 기존의 LH지역본부와 광역단위 지방공사를 통폐합하여 택지개발, 분양업무를 대행한다. 개성공단, 혁신도시 등 국책사업은 로드맵을 구성한 후 점차적으로 타기관으로 이관한다. 이 경우에도 LH는 교차보전을 폐지하고, 분양과 택지개발을 하지 않으며, 임대주택공급 등 주거복지전문기관으로 거듭 난다. 지방공사와 LH 지역본부의 통합은 거대기업 LH의 독점 분산과 지방분권이라는 차원에서 바람직하다. 새 조직 설립후, 바로 업무에 투입하여도 큰 문제는 없을 것이다. 다만, 임원선임등에 대하여 지자체장의 반발이 예상되므로, 중앙정부와 지방정부의 출자비율, 권한배분등에 대한 조정이 있어야할 것이다.


3) 제3안: 토지주택기금 주도

공공성을 강화한 기금을 운영 및 관리하는 법인을 설립한 후, LH는 사업기능별로 세분화하여 3개의 자회사 혹은 본부 형태로 분리한다. 또한, 사업단계의 단절을 통한 내부정보 활용 투기 행위를 차단하고 기금을 통한 교차보전으로 공공성을 강화한다. 기금을 통한 엄격한 지휘감독 시행, 업무 세분화로 상호 견제와 균형을 꾀하고, 택지개발, 보상, 주택건설 등의 단계에서 내부정보 활용의 가능성을 배제한다. 이 안은 3가지 대안중 가장 현실적이다. 기존 정부안에서 모, 자회사로 분리한 것보다는 기금을 통한 관리가 업무 효율과 투명성 확보에 더 나을 것이며, 교차보전대신 정부의 재정지원을 꺼려하는 일부 부서의 불만도 잠재울 수 있을 것이다. 실제로 LH의 혁신을 위해서는 단기안으로는 제3안, 중장기안으로는 제2안을 추진함이 바람직하다.


토지주택기금 추진

LH의 조직 개편을 위해서는 단기적으로는 제3안, 중장기적으로는 제2안을 추진함이 여러 면에서 바람직하다. 제3안을 통하여 LH사태에서 드러난 문제를 우선 해결하고 조직을 재정비한 뒤, 5-10년 정도의 기간을 두고 제2안으로 차근차근 움직이는 게 시대상황에도 맞다고 사료된다.

기금을 설립하는 제3안을 좀 더 구체화하면, 가칭 토지주택기금(기존 주택도시기금과 명칭 혼돈이 있을 수 있으나, 역할과 기능은 전혀 다름) 아래에 주거복지, 토지, 주택부문의 자회사(혹은 본부)를 분산배치하고, 기금을 투명하게 운용하여 기업의 투명성을 제고한다. 기금을 통한 교차보전은 단기안으로는 무리가 없을 것으로 사료된다.

조직은 내부정보의 분산과 독점 방지를 위하여 주거복지, 토지, 주택으로 구분한다. 또한, 기금을 통한 지휘감독과 상호견제를 꾀하고, 택지개발, 보상, 주택건설 단계에서 내부정보의 활용 가능성을 배제한다.

기금을 관리하는 운용위원회는 독립적 성격의 위원회로 설정하고, 기금이사, 민간전문가, 공무원 등 15인 이내로 구성하여 주요 사업과 관리운용 방향을 결정하게 한다. 가칭 토지주택기금법을 제정하여(LH공사법은 폐지) 기금이 LH를 대신하여 3개 자회사를 지휘 감독하며, 3개의 자회사는 토지의 취득, 개발, 비축 및 공급을 하고, 도시의 개발 및 정비, 주택의 건설, 공급 및 관리를 각각 추진하게 한다. 중장기적으로는 전국을 4-6개 권역으로 구분한 후, LH지역본부와 광역단위 지방공사를 통폐합하여 LH의 기능을 이관하며, LH는 주거복지전문기관으로 변신한다. 이 때, 기금의 자회사 기능은 축소되며, 주로 주거복지를 추진하게 된다.

<그림2> 토지주택기금


글을 맺으며

2002년 전국의 주택보급률이 100%를 넘어서면서 저소득층 주거안정을 위한 공공의 역할은 더욱 중요해졌다. 지속적인 공공임대주택 공급이 필요했으나, 지난 20년 동안 LH가 이것에 매진했다고 보기는 어렵다. 2010년대 이후 1인·2인 가구가 급증하는 시점에서 청년, 신혼부부 및 독신고령가구를 위한 임대주택과 주거복지 수단 제공이 더욱 요구되는 때에 LH는 보다 창의적인 작업을 하는 기관이 되어야할 것이다.

지난 8월 20일 LH조직 개편을 위한 2차 공청회 이후 입법(LH공사법 개정) 추진이 진행될 것으로 보이나 난항이 예상된다. LH의 혁신을 위해서는, 보다 국가에 기여할 수 있는 LH를 위해서는 문제의 본질을 명확히 인식한 후에 대안이 도출되어야할 것이다. 직원을 대량 해고하고 조직의 기능을 다른 기관에 이관하는 것은 적절한 해법이 될 수 없다. 이글에서는 LH가 갖고 있는 고질적인 문제를 해결하고, 보다 나은 LH 재탄생을 위하여 기금 전환을 단기안으로, 지방공사와 결합을 중장기안으로 제시하였다.